Правительство versus парламент: борьба за реформу местного суда в 1907–1912 годах
А. А. Сорокин,
Нижегородский государственный университет
им. Н. И. Лобачевского
Аннотация
Статья посвящена вопросам борьбы правительства, Государственной Думы и Государственного Совета за реформу местного суда. Левые депутаты Думы стремились пересмотреть принципы формирования судейского корпуса за счет расширения возможностей интеллигенции занять должность мирового судьи. Для правых депутатов Думы и Государственного Совета проект правительства был слишком либерален; критиковались упразднение сословного суда и выборность судей. Дума смогла пересмотреть положения проекта правительства в сторону их демократизации. В этом виде проект не мог быть принят правым большинством Государственного Совета. Поэтому оно пошло на уступки, сохранив сословный волостной суд. После рассмотрения в Государственном Совете были восстановлены все основные положения проекта в редакции Министерства юстиции. К окончанию срока своих полномочий Думе ничего не оставалось, как либо соглашаться на реформу на новых условиях, либо откладывать ее до начала работы IV Думы. Таким образом, реформа местного суда стала результатом сложных взаимоотношений правительства, Государственной Думы и Государственного Совета, в которых правительство умело использовало межфракционные противоречия.
Ключевые слова: Государственная Дума, Государственный Совет, Объединенное дворянство, реформа местного суда, П. А. Столыпин, И. Г. Щегловитов.
К настоящему времени достаточно велик исследовательский интерес к изучению реформы местного суда в начале ХХ века. Отдельный интерес к этой теме связан с изучением законотворческого наследия кабинета П. А. Столыпина. В этой связи представляется актуальным заполнить соответствующую лакуну в историографии и показать единый процесс борьбы за эту реформу, в которой было три основных субъекта – правительство, Государственная Дума и Государственный Совет.
Изначально сама реформа подразумевала упразднение волостного суда и судов земских начальников и восстановление выборного мирового суда. Мировой судья должен был удовлетворять имущественному и образовательному цензам. В качестве апелляционной инстанции предлагалось уездное или городское отделение окружного суда с коронным судьей, т. е. встраивание мирового суда в систему общих судебных учреждений [1. Л. 94–96].
Во II Думе профильная думская комиссия, проработав правительственный проект, подвергла его изменению. Для парламентариев представлялось необходимым пересмотреть принципы формирования судейского корпуса за счет расширения возможностей интеллигенции занять должность мирового судьи. Это достигалось путем предоставления преференций путем уничтожения требования имущественного ценза. Кроме того, депутаты настаивали на автономии мирового суда за счет формирования апелляционной инстанции в виде съезда мировых судей с выборным председателем [2. Л. 8–10 об., 31].
Для правительства было возможным сохранение автономии мирового суда, но требование его контроля было одним из важнейших условий. Поэтому Министерство юстиции требовало сохранения имущественного ценза [3. Стб. 1347–1349].
В связи с роспуском II Думы дальнейшая борьба проходила в период работы III Думы. Законопроект, внесенный в III Думу, претерпел некоторые изменения. Эти изменения коснулись именно порядка формирования судейского корпуса. Лишались преференций лица с высшим юридическим образованием при отсутствии имущественного ценза [4. Л. 426 об.]. Избрание в судьи при наличии только трехлетнего опыта или сданного экзамена становилось возможным лишь при единогласном решении земских собраний [4. Л. 432]. Таким образом, возрастала роль имущественного ценза, о чем прямо говорилось в пояснительной записке [4. Л. 423 об.].
Эта степень корректировки законопроекта точно соотносится с политическим имиджем II и III Дум: в первой из них – Думе радикального либерализма – проект реформы местного суда представлял собой фактически возврат к образцам 1864 года, причем и этот вариант конституционными демократами рассматривался как либерально несовершенный, нуждающийся в дополнительной демократизации. Новая Дума была совершенно иной по характеру, осознавшей возможные риски и угрозы в случае попыток напомнить о себе как «Думе народного гнева», поэтому предложенный правительством скорректированный проект реформы полностью ей соответствовал.
В борьбе правительства с парламентом можно выделить ряд этапов. Первый – обсуждение законопроекта о реформе в профильной думской комиссии в 1907–1908 годах и чтение в общем собрании в 1909 году.
В целом, комиссия несколько смягчила предлагаемые правительством основные положения проекта. Был понижен имущественный ценз, а также освобождались от него лица с высшим юридическим образованием при удовлетворении ряду критериев. Лица с высшим образованием были освобождены от требования наличия стажа либо сдачи экзамена. Полностью была переформатирована апелляционная инстанция, изначально предполагавшаяся в виде уездного или городского отделения окружного суда во главе с уездным членом окружного суда [5. Стб. 2411–2412].
Правые круги, чувствуя веяния перемен, подвергли выработанный законопроект резкой критике на проходившем в марте 1908 года IV съезде уполномоченных дворянских обществ за попытку разделения судебных и административных полномочий за счет упразднения суда земских начальников. Опасения вызывала и положенная в основу реформы выборная система, создававшая, по мнению докладчиков, риски занятия судейских должностей иудеями и лицами левых взглядов [6. С. 644–646]. Член Государственного Совета граф Д. А. Олсуфьев призывал Думу и Государственный Совет «похоронить данный проект» [6. С. 659–660]. Таким образом, на правительство оказывалось давление с обеих сторон: левые требовали демократизации проекта, а правые из обеих палат парламента – его нивелирования.
Прения в общем собрании Думы начались с доклада председателя Комиссии по судебным реформам Н. П. Шубинского и министра юстиции И. Г. Щегловитова. В первую очередь был подвергнут критике волостной суд как «учреждение скорее отрицательное, чем положительное» [7. Стб. 1029].
Анализируя депутатские выступления, мы сразу замечаем достаточно серьезное сопротивление идее упразднения волостной юстиции. Единства не было даже среди октябристов. Часть правых, в основном крестьяне, выступила категорически против упразднения волостного суда [7. Стб. 1082]. Националисты в целом стояли за сохранение волостного суда с минимальными изменениями [7. Стб. 1172–1174].
30 ноября 1909 года начался новый этап борьбы за реформу местного суда – постатейное чтение (второе обсуждение проекта). Несмотря на сопротивление части октябристов, правых и националистов, «боевой вопрос» реформы был решен, и волостной суд вместе с остальными институтами местного суда был упразднен [7. Стб. 2751–2752].
Депутатам предстояло преодолеть еще целый ряд разногласий. Все они касались наиболее значимой части проекта – принципов формирования судейского корпуса, его контроля и его устройства. В вопросах формирования суда на основе единоличности и выборности большая часть депутатов поддержала правительство [7. Стб. 2755–2758, 2936]. В вопросе назначении председателя съезда мировых судей (апелляционной инстанции) правительство оперлось на правых и октябристов против кадетов, прогрессистов и трудовиков, требовавших выборов [7. Стб. 3203–3204].
Впереди предстояли самые тяжелые дебаты – по вопросам об имущественном и образовательном цензах для судей. Ликвидация имущественного ценза для кандидатов на должности мировых судей давала определенную возможность представителям крестьянства занимать должности мировых судей даже при отсутствии высшего образования.
Кадеты видели в цензе средство для ограничения допуска к выборам [8. Стб. 97]. Прогрессисты отмечали, что имущественный ценз не дает никакой связи с местом, особенно если он из губернского станет всероссийским [8. Стб. 158]. По их мнению, лица с высшим юридическим образованием должны быть от него освобождены. Трудовая группа предлагала исключить имущественный ценз, а образовательный представить в виде высшего юридического образования или сдачи экзамена или наличия опыта судейской службы сроком не менее 3-х лет [8. Стб. 119]. Позиция фракции заключалась в необходимости дать возможность сделать суд реально всесословным.
Социал-демократы считали, что цель введения ценза – ограничение воли избирателей. Критике подвергалось и фактическое отстранение крестьянства от участия в суде [8. Стб. 101–103]. Желая провалить ценз, фракция призывала правых не допустить нарушения крестьянских интересов и голосовать вместе с ними против [8. Стб. 197].
Правые также были против имущественного ценза, в основном благодаря голосам крестьян. Для части правых отказ от него был частью борьбы за провал проекта (о чем они открыто и заявляли, находя реформу неприемлемой ввиду отмены волостного суда [8. Стб. 248]).
Октябристы в целом поддерживали имущественный ценз и фактически были единственными союзниками правительства [8. Стб. 150]. При этом внутри фракции были выработаны различные поправки. Были предложены некоторые преференции для лиц с образовательным цензом (отказ от имущественного ценза при избрании ¾ голосов [8. Стб. 105]) и полное освобождение от ценза для лиц с высшим юридическим образованием [8. Стб. 108].
Министр юстиции был не согласен с уравнением лиц с высшим юридическим и просто с высшим образованием, отстаивая для последних наличие опыта службы или сдачи экзамена: «Невозможно вверить поезд машинисту, недостаточно знакомому с механизмом и устройством паровоза» [8. Стб. 133]. Защищался им и имущественный ценз как гарант связи судьи с местностью. Требование же повысить образовательный ценз, звучавшее от кадет, он полностью отвергал, поскольку юристов, обладавших имущественным цензом, было мало. Юристов же без имущественного ценза он назвал «юристами-неудачниками», не сумевшими найти себе службу [8. Стб. 135–138]. Правительство всецело поддерживали националисты [8. Стб. 193–194]. Но создавшихся блоков не хватило ни для принятия точки зрения правительства, ни для кадетских поправок. Приняты были поправки Н. Н. Опочинина (о превращении губернского имущественного ценза во всероссийский) и М. С. Андрейчука о существенном понижении ценза (до 1/6 от изначального размера). Попытка исключить после этого имущественный ценз полностью (чего требовали правые, трудовики, кадеты, прогрессисты и социал-демократы) не удалась. После этого была принята поправка октябристов об отказе от имущественного ценза при избрании ¾ голосов, и вот уже в такой роли имущественный ценз полностью утратил свое значение – в принятом с поправками виде он был отклонен [8. Стб. 249–253].
Создавалось сложное для Министерства юстиции положение. Правые не скрывали удовлетворения, что в таком виде реформа будет провалена Государственным Советом [9]. «Вестник Европы» назвал итоги второго обсуждения «полным поражением министерства юстиции» [10. С. 348–349].
26 марта 1910 года было начато третье обсуждение, в ходе которого обсуждались ранее отклоненные Комиссией поправки.
Столкновение Думы и правительства произошло в вопросе об избрании председателя съезда мировых судей – 154 голоса против 127, хотя Н. П. Шубинский перед голосованием говорил о необходимости «наименьшего влияния» со стороны судей для председателей и о желательности приставления «дисциплинированного юриста» «чрезвычайно слабому контингенту» [11. Стб. 2066].
Товарищ министра юстиции А. Н. Веревкин безуспешно пытался отстоять назначение, утверждая, что только оно даст опытных юристов для организации апелляции и надзора за деятельностью мировых судей [11. Стб. 2030].
Следующим центральным вопросом стоял вопрос о цензах. Имущественный ценз был непременным условием реформы. Для его сохранения октябристами была разработана поправка Г. В. Скоропадского, понижающая размер ценза вдвое. Эта же поправка опускала имущественный ценз для лиц с высшим юридическим образованием при избрании ¾ голосов [11. Стб. 2070].
Позиции министерства оставались неизменными: оно категорически не было намерено допускать в судьи лиц, не имевших права участвовать в земских выборах [11. Стб. 2074]. Всецело разделяли эту позицию и националисты.
Кадеты по-прежнему стояли за отказ от имущественного ценза [11. Стб. 2088]. Схожей позиция была у трудовой группы, требовавшей исключить ценз для юристов. Для части правых имущественный ценз был необходимым условием для занятия выборных должностей, но, по словам Г. Г. Замысловского, существующий ценз являл собой «ценз наизнанку» [11. Стб. 2089–2092]. В итоге, была принята поправка Г. В. Скоропадского, означавшая формальное поражение правительства [11. Стб. 2139–2141].
31 марта 1910 года законопроект был принят Думой в третьем чтении и передан в редакционную комиссию [11. Стб. 2392]. Последняя подготовила его для передачи в Государственный Совет, где 5 июня 1910 года была образована Особая комиссия для рассмотрения законопроекта. 30 ноября на ее заседании П. А. Столыпин и И. Г. Щегловитов неожиданно высказались против отмены волостных судов, что являлось стержневой основой реформы [12. Протокол № 3. С. 11–13, 13–14]. Это знаменовало начало нового витка борьбы правительства за реформу.
Решение правительства не было спонтанным: в ноябре 1909 года на квартире премьер-министра состоялось совещание с участием членов Думы и руководства Министерства юстиции, на котором обсуждался вопрос о возможности введения коллегиального суда с участием народных представителей по типу немецкого суда шеффенов (избираемые из населения судьи во главе с председателем-юристом) в качестве «придатка к местному суду». Учитывая, что на съезде Объединенного дворянства в 1908 году и в печати «Кружка дворян» – структур, оппозиционных П. А. Столыпину, – реформа местного суда подвергалась острой критике, мы можем сделать предположение, что уже тогда было принято решение пойти на уступки в целях проведения реформы Государственным Советом, где было немало представителей Объединенного дворянства. Наша версия находит подтверждение в свидетельстве члена Государственного Совета А. Н. Наумова [13. С. 161–162]. Таким образом, для правительства сохранение волостного суда оказалось маневром, необходимым для проведения реформы через верхнюю палату парламента.
Большинством голосов (23 против 4) Комиссия постановила не упразднять волостной суд, как было предусмотрено думским вариантом законопроекта, а реорганизовать его [12. Протокол № 3. С. 14–15]. Поскольку принятый Думой имущественный ценз был в 4 раза меньше ценза по Судебным Уставам, П. Н. Трубецкой предложил восстановить его в редакции Министерства юстиции, что и было поддержано Комиссией. Ценз при этом был принят всероссийским, но вводилось требование оседлости в губернии, где проходили выборы, в виде наличия хутора или усадьбы [12. Протокол № 7. С. 8].
Министерство юстиции и ряд членов Комиссии оказались союзниками и по вопросу отмены преференций для лиц с высшим юридическими образованием. Как заявил А. Б. Нейдгарт, фильтром для кандидатов должен быть не диплом, а доверие избирателей [12. Протокол № 7. С. 12].
Восстанавливалось и назначение председателей съездов мировых судей, против которого проголосовал только 1 человек [12. Протокол № 7. С. 19]. Таким образом, в ходе обсуждения основных начал законопроекта комиссия выхолощила практически все либеральные поправки к министерскому варианту проекта.
17 февраля 1912 года было начато обсуждение законопроекта в общем собрании. И. Г. Щегловитов заверил, что не приходится сомневаться во временном характере учреждения реформируемого волостного суда, а в самом вопросе «прямолинейные рассуждения не могут никогда рассчитывать на полную непогрешимость» [14. Стб. 1789]. При этом он отверг предложения крайних правых о сохранении суда земских начальников [14. Стб. 1790–1791].
В ходе обсуждения порядка формирования корпуса мировых судей возникли попытки провести принцип назначения, а не выборности (данную поправку предложил В. Ф. Дейтрих) [14. Стб. 2428]. Однако И. Г. Щегловитов, хоть и признававший, что теоретически принцип назначения эффективнее выборности, смог совместно с большинством отклонить эту поправку [14. Стб. 2456].
Дискуссию вызвал вопрос о принципе выбора председателя апелляционной инстанции – мирового съезда. Для правительства этот вопрос – безоговорочного контроля над апелляцией – был серьезным камнем преткновения с Думой еще с 1907 года. В итоге, при голосовании Совет принял точку зрения правительства и восстановил назначение председателей [14. Стб. 2477].
При этом правительство натолкнулось на серьезные намерения правого крыла всецело возвести в примат имущественный ценз. П. Н. Дурново выступал за исключение из числа кандидатов, которые при наличии высшего юридического образования имели лишь собственность в виде хутора или усадьбы в уезде. Также он предлагал повысить роль ценза оседлости, чтобы при выборах не предпочесть «секретаря мирового съезда, который 3 года писал протоколы, человеку, который был членом Государственного Совета 9 лет» [14. Стб. 2486].
И. Г. Щегловитов выступил против полного нивелирования роли образования [14. Стб. 2507–2508]. При голосовании, однако, поправка П. Н. Дурново о допуске в судьи лиц без образовательного ценза, но прошедших испытание (экзамен) либо прослуживших не менее 3-х лет в должностях, дающих практический опыт в судопроизводстве, была принята 87 голосами против 41 [14. Стб. 2527]. Совет также принял и вторую его поправку (совместную с А. А. Хвостовым) о повышении ценза оседлости до 3-х лет и замене губернской оседлости на уездную [14. Стб. 2527].
Таким образом, Государственный Совет фактически предложил провести судебную реформу на новых началах. Во-первых, сохранялся волостной суд. Во-вторых, полностью была пересмотрена система цензов для избрания в мировые судьи. Если в Государственной Думе возобладала точка зрения о необходимости приоритета образования над имущественным положением, то верхняя палата парламента решила сузить возможности доступа в судьи интеллигенции, создав максимально благоприятные условия для помещичье-бюрократической прослойки. Фактически создавались широкие возможности для формирования нового судейского корпуса из старых кадров – земских начальников, чего так и опасались многие в III Думе. Назначение председателей съездов правительством должно было окончательно встроить судебную власть на местах в административную вертикаль. Практически все эти изменения соответствовали изначальным намерениям правительства.
В связи с существенным преобразованием думского варианта проекта закона на заседании 16 марта было принято решение образовать Согласительную комиссию из 20 человек из равного количества депутатов Государственной Думы и членов Государственного Совета. От Думы в нее были делегированы преимущественно представители правых и октябристов [15. Л. 792]. Комиссия поддержала практически все основные положения проекта в редакции Совета, внеся незначительные коррективы.
В Государственной Думе в связи с существенным преобразованием выработанного ей проекта сразу же было озвучено заявление 53 депутатов о передаче доклада Согласительной комиссии обратно в Комиссию по судебным реформам для подробного обсуждения [16. Стб. 1505]. За передачу выступали в первую очередь кадеты, прогрессисты, часть правых, мусульманская фракция.
Другая часть правых и октябристы выступали категорически против. Для октябристов, по словам А. И. Гучкова, подобный шаг означал бы «похороны проекта». С точки зрения Н. П. Шубинского, предложенный Государственным Советом Думе вариант реформы должен был удовлетворить всех, поскольку он, с одной стороны, сохранял в видоизмененном виде волостной суд, чего добивались правые, а с другой – отделял суд от администрации и восстанавливал выборный мировой суд, к чему стремились либералы [16. Стб. 1523].
Для части депутатов обсуждаемый проект являлся «приказом Государственного Совета» Думе [16. Стб. 1704–1705]. Несмотря на это, Дума твердо решила принять реформу в том виде, в котором она была ей предложена.
При этом возникли дискуссии относительно разногласий, возникших в Согласительной комиссии: о принципе назначения или выборов председателей съездов мировых судей, а также о системе цензов для допуска к занятию судейских должностей. Здесь маркером служит речь А. И. Гучкова, заявившего о своих симпатиях именно к выборным председателям, но отметившего, что нужно голосовать за их назначение с целью сохранения проекта и недопущения его крушения в Государственном Совете [16. Стб. 2034]. Назначение было принято 131 голосом против 75.
Борьба кадетов за установление четкого образовательного ценза в виде хотя бы среднего образования оказалась безуспешной – Дума не стала выступать против поправок верхней палаты. Имущественный ценз был восстановлен в редакции Министерства юстиции [16. Стб. 2041–2048].
С точки зрения октябристов, проводивших проправительственную политику, Думе следовало или принимать без возражений поправки верхней палаты, или отказываться от реформы. В этом вопросе они критиковали за лицемерие и левых, и правых [17].
21 мая проект реформы местного суда был принят 150 голосами против 63. Часть депутатов считала это своим поражением и уступкой правительству [16. Стб. 2063–2065]. В то же время, с нашей точки зрения, накануне истечения срока своих полномочий Думе ничего не оставалось, как либо принимать любые предложенные ей решения, либо гарантированно откладывать проведение реформы на неопределенный срок, перекладывая ответственность уже на IV Думу. Учитывая важность реформы для населения и намерения значительной части депутатов баллотироваться в парламент в дальнейшем, вынужденный компромисс был практически неизбежен.
6 июня было начато рассмотрение принятого Думой законопроекта в Государственном Совете. Последний не стал вносить к последней думской редакции никаких поправок и в этот же день одобрил законопроект [14. Стб. 4762–4763]. 15 июня законопроект был подписан императором и получил статус закона. Таким образом, реформа местного суда стала результатом сложных взаимоотношений правительства, Государственной Думы и Государственного Совета, в которых правительство умело использовало межфракционные противоречия.
Cписок источников и литературы:
↩1. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1278. Оп. 1. II созыв. Д. 1164.
↩2. Там же. Д. 803.
↩3. Государственная Дума. Стенографические отчеты. Сессия II. СПб., 1907. Т. 2. 1610 стб.
↩4. РГИА. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 326.
↩5. Преобразование местного суда // Право. 1909. № 45.
↩6. Объединенное дворянство. Съезды уполномоченных губернских дворянских обществ. 1906–1916. В 3-х т. Т. 1. 1906–1908. М., 2001. 606 с.
↩7. Государственная Дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия III. Ч. 1. СПб., 1910. 3796 стб.
↩8. Там же. Ч. 2. СПб., 1910. 3166 стб.
↩9. Гражданин. 1910. 31 янв.
↩10. Внутреннее обозрение // Вестник Европы. 1910. Кн. 5. С. 342–356.
↩11. Государственная Дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия III. Ч. 3. СПб., 1910. 3246 стб.
↩12. Протоколы заседаний Особой комиссии для обсуждения внесенного из Государственной Думы законопроекта о преобразовании местного суда [Б. м., б. г.].
↩13. Наумов А. Н. Из уцелевших воспоминаний. Кн. 2. Нью-Йорк, 1955. 584 с.
↩14. Государственный Совет. Стенографические отчеты. Сессия VII. СПб., 1912. 5560 стб.
↩15. РГИА. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 328.
↩16. Государственная Дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия V. Ч. 4. СПб., 1912. 1110 стб.
↩17. Голос Москвы. 1912. 11 мая.